Bài viết của bà Zhang Monan là một thành viên của Trung tâm Thông tin Trung Hoa, một thành viên của Quỹ Nghiên cứu Quốc tế Trung Hoa, và một nhà nghiên cứu tại Diễn đàn Nghiên cứu kinh tế vĩ mô Trung Hoa.
BẮC KINH - Trong những năm tới, Chính phủ Trung Hoa sẽ phải đối đầu với những thách thức quan trọng để đạt được tăng trưởng kinh tế ổn định, toàn diện và bền vững. Nhưng, với việc gắn những rủi ro ngân khố và tài chính đe dọa làm hỏng những nỗ lực của mình, các nhà hoạch định chính sách phải hành động nhanh chóng để thiết kế và thực hiện thận trọng, những chính sách hướng tới tương lai.
Mối đe dọa trung và dài hạn quan trọng nhất cho vị trí ngân khố của Trung Hoa nằm trong hệ thống bảo lãnh ngầm mà chính phủ trung ương đã tạo ra cho các khoản nợ chính phủ địa phương. Trong bối cảnh của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, chính quyền địa phương vay mượn rất nhiều từ các ngân hàng để hỗ trợ chương trình kích thích kinh tế khổng lồ của Trung Hoa, nó lên đến 10.700 tỷ nhân dân tệ (tương đương 1.700 tỷ USD), đó là giá trị nợ vào năm 2011.
Các nhà lãnh đạo Trung Hoa hy vọng sẽ kiểm soát những rủi ro tiềm tàng bắt nguồn từ những phương tiện đầu tư của chính phủ địa phương (LGIVs: local-government investment vehicles) bằng cách hạn chế ngân hàng cho vay. Dư nợ cho vay ngân hàng đến LGIVs chỉ tăng nhẹ trong năm 2012, lên 9,3 nghìn tỷ nhân dân tệ(¥), từ 9,1 nghìn tỷ ¥ trong năm 2011. Và Ủy ban điều tiết ngân hàng Trung Hoa đã kêu gọi các ngân hàng duy trì hạn ngạch cho vay LGIVs cho năm cuối cùng 2013, và để đảm bảo sự cân bằng tổng thể của các khoản vay cho LGIVs không vượt quá tổng số của cuối năm 2011.
Nhưng LGIVs đã nhận được một số lượng lớn tài chính trong năm 2012 bằng cách phát hành trái phiếu và các khoản vay tín chấp. Điều này bao gồm 250 tỷ nhân dân tệ (¥) vào trái phiếu chính phủ địa phương, 636,8 tỷ ¥ trong trái phiếu đầu tư đô thị, và những dự án gây quỹ tin cậy hợp tác kỹ thuật tổng cộng 501,6 tỷ ¥, nó tăng so với cùng kỳ năm 2011 với con số tương ứng lần lượt là 50 tỷ ¥, 380,6 tỷ ¥ và 247,9 tỷ ¥.
Tuy nhiên, ngay cả với các quỹ này, chính quyền địa phương cũng đã phải đấu tranh chỉ để đủ sống. Những cải cách thuế thực hiện vào năm 1994 gây ra cho doanh thu thường niên của ngân khố quốc gia về thị phần của chính quyền địa phương giảm dần, từ 78% trong năm 1993 xuống còn 52% trong năm 2011. Thế nhưng, so với cùng kỳ, thị phần của tổng số chi tiêu chính phủ lại tăng từ 72% đến 85%.
Sự cần thiết phải lấp đầy khoảng trống hậu quả đã buộc chính quyền địa phương phụ thuộc vào việc bán đất. Nhưng thu nhập liên quan đến đất đã giảm mạnh trong hai năm qua, từ 32% tổng doanh thu trong năm 2010 xuống còn 20% trong năm 2012. Các biện pháp bắt buộc của chính quyền trung ương để kiểm soát làm sao cho giá bất động sản tăng mạnh sẽ tiếp tục củng cố xu hướng này, nó làm áp lực gia tăng trên doanh thu cho chính phủ địa phương.
Nguy cơ xuất phát từ nợ của chính phủ địa phương ngày càng trầm trọng hơn bởi số lượng lớn các khoản nợ không rõ ràng thu được thông qua nợ khó đòi, tín dụng và bảo lãnh. Khi chính quyền địa phương không còn khả năng lo toan nợ của nó, là lúc chính quyền trung ương sẽ phải đặt khả năng tài chính của mình bằng cách nhận lấy trách nhiệm có nguy cơ.
Ổn định ngân khố của Trung Hoa cũng đang bị đe dọa, khi người cho vay chuyển sang kênh không chính thức để phá vỡ các quy định của chính phủ chặt chẽ hơn hệ thống ngân hàng chính thức. Có lẽ là rủi ro lớn nhất xuất phát từ hệ thống tín dụng đen(shadow banking system) phát triển nhanh chóng của Trung Hoa.
Hệ thống tín dụng đen có thể được thực hiện thông qua các khoản vay tín chấp (mở rộng của các công ty uy tín), ủy thác cho vay (tín dụng từ công ty đến công ty được môi giới bỡi các tổ chức tài chính), các giấy bảo lãnh ngân hàng (công ty đã ban hành dự thảo hoặc các hóa đơn được xác nhận bởi các ngân hàng), và trái phiếu doanh nghiệp (nợ được bảo lãnh bỡi các công ty trực tiếp từ nhà đầu tư). Kết hợp giá trị các khoảng này đạt đến 5.900 tỷ ¥ vào năm 2012, dẫn đầu là trái phiếu doanh nghiệp (khoảng 2.300 tỷ ¥).
Cho vay mới của các công ty tín chấp - nó đã tăng hơn 400% trong năm 2012 - đã tạo ra nguy cơ đáng kể cho khả năng thanh toán ở Trung Hoa, người ta cho rằng đó là hậu quả của việc thường xuyên mở rộng cho các đối tượng có nguy cơ cao, bao gồm cả các nhà phát triển bất động sản và LGIVs. Một sự trói buộc trong tình trạng vỡ nợ có thể gây bất ổn cho toàn bộ hệ thống tài chính và kích hoạt một cuộc suy thoái kinh tế. Và cho vay tín chấp gắn liền với những khoảng vay cho những phương tiện đầu tư ở chính quyền địa phương được những đảm bảo ngầm tương tự từ chính quyền trung ương khi vay vốn ngân hàng chính thức.
Cũng như vậy, các ngân hàng chính quy đang cố gắng để tránh các quy định mới bằng cách cho vay giá cắt cổ(ramping up) nằm ngoài cân đối kế toán cho vay(off-balance-sheet lending). Thật vậy, tình trạng ngày càng phổ biến các khoảng cho vay bị cho ra ngoài bảng cân đối kế toán của các ngân hàng vượt quá tín dụng mới phát hành trong bảng cân đối kế toán. Trong năm 2011-2012, cho vay như vậy tăng 1.100 tỷ ¥, đạt 3.600 tỷ ¥ (chiếm 23% tổng số tài chính ngân hàng), trong khi đó cân đối kế toán cho vay chỉ tăng 732 tỷ ¥.
Nhưng tín dụng đen thường là tiềm ẩn và không chắc chắn, nó làm cho dễ bị tổn thương đến vỡ nợ(default). Nếu phải đối mặt với những mất mát, các ngân hàng có thể lựa chọn để bảo vệ danh tiếng của họ bằng cách sử dụng các quỹ chính thức để trả nợ, chuyển giao rủi ro trên bảng cân đối của họ.
Tổng quát hơn, sự mở rộng nhanh chóng của tín dụng có nguy cơ làm tăng áp lực lạm phát và thúc đẩy sự hình thành bong bóng tài sản. Ngược lại, khi các cơ quan tiền tệ thắt chặt tín dụng quá nhanh, giá tài sản trở nên dễ bốc hơi hơn, dẫn đến nợ xấu lớn hơn và gây ra những cú sốc kinh tế.
Bây giờ, chính phủ Trung Hoa phải thực hiện những chính sách kinh tế vĩ mô thận trọng để giảm thiểu sự leo thang của những rủi ro sau này. Ổn định tài chính ngân hàng trung và dài hạn sẽ đòi hỏi các chính sách tài khoản cho sự chênh lệch ngày càng tăng giữa nguồn thu ngân sách, mà GDP đang bị tăng trưởng chậm lại, và các chi phí, mà sẽ được đẩy lên do cắt giảm thuế cơ cấu và tăng chi tiêu phúc lợi xã hội.
Để quản lý áp lực ngày càng tăng về tài chính công, Trung Hoa phải thiết lập những hệ thống tài chính kiềm chế và ngân quỹ công có hiệu quả cao. Để chấm dứt tình trạng này, chính phủ phải thắt chặt giám sát tài chính, cải thiện quản lý ngân sách, và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính sách tài khóa.
Trung Hoa cũng cần có một mô hình tài chính mới cho các dự án cơ sở hạ tầng. Hệ thống hiện tại phụ thuộc nhiều vào các khoản vay LGIVs và chi tiêu tài chính. Nhưng các chính quyền địa phương không thể tiếp tục dựa vào doanh thu từ việc bán đất để trả nợ hoặc hỗ trợ chi tiêu hiện hành. Các kênh tài chính ổn định và tăng cường hiệu lực hơn của tiêu chuẩn hoạt động là rất cần thiết để hỗ trợ cho việc đô thị hóa nhanh chóng.
Khi chính sách tài khóa và tài chính thận trọng từng bước ổn định nền kinh tế của Trung Hoa, chính sách tiền tệ phải duy trì sự trung lập. Nới lỏng chính sách tiền tệ sẽ làm tăng đáng kể nguy cơ xuất phát từ nợ chính phủ địa phương và tín dụng đen, trong khi đó chính sách thắt chặt tiền tệ sẽ thể hiện đầy đủ những rủi ro, đặt ra một mối đe dọa hệ thống nghiêm trọng.
Với sự cân bằng đúng của tầm nhìn và sự thận trọng, các nhà lãnh đạo Trung Hoa có thể giải quyết sự tích tụ rủi ro ngân khố và tài chính. Nếu không hành động dứt khoát, lãnh đạo của nền kinh tế toàn cầu trong tương lai của Trung Hoa sẽ cheo leo trong thế cân bằng.
@Project Syndicate 04 July, 2013
Tư Gia, 5h35’ ngày thứ Hai, 08/7/2013
0 nhận xét:
Đăng nhận xét